Anggaran pendidikan dan kesejahteraan guru telah mencukupi sejak tahun 2009, anggaran pendidikan telah mencapai 20% dari APBN. Setengah dari anggaran tersebut dialokasikan untuk gaji dan tunjangan guru. Kesejahteraan guru telah membaik. Bagi guru yang telah disertifikasi, besaran tunjangan profesional bisa mencapai satu kali gaji pokok. Apabila guru yang telah disertifikasi ditempatkan di daerah khusus dan mendapatkan tunjangan khusus, maka pendapatan mereka bisa mencapai tiga kali gaji pokok.

Hasil dan capaian pendidikan, terutama di daerah perdesaan dan terpencil, masih terpuruk. Walaupun kesejahteraan guru telah membaik, capaian belajar murid Indonesia masih terpuruk. Tes berskala internasional menemukan hasil belajar murid Indonesia berada di tingkat bawah dibanding murid dari negara peserta lainnya (Bank Dunia, 2013; OECD, 2014). Hasil belajar murid di daerah terpencil ditemukan sangat tertinggal dibanding murid di daerah perkotaan (ACDP, 2014; Stern & Nordstrum, 2014). Kesenjangan layanan dan capaian pendidikan di daerah perkotaan dan perdesaan juga masih cukup tinggi. Sekitar 50% penduduk di daerah perdesaan berusia 15 tahun ke atas masih belum atau baru tamat pendidikan Sekolah Dasar, dibandingkan 35% di daerah perkotaan (BPS, 2012).

Tingkat kemangkiran guru di daerah terpencil dan guru penerima tunjangan khusus relatif lebih tinggi. Survei yang dilakukan oleh SMERU pada tahun 2010 menunjukkan bahwa tingkat kemangkiran guru di daerah terpencil (24,4%) lebih tinggi dibandingkan rerata nasional (15%). Yang paling memprihatinkan adalah, tingkat kemangkiran guru penerima tunjangan khusus (31,5%) lebih tinggi dibandingkan guru yang tidak menerima tunjangan khusus (25,4%). Survei serupa yang dilakukan oleh ACDP pada tahun 2014 mengindikasikan perbaikan, walaupun tingkat kemangkiran guru di daerah terpencil (19,3%) masih dua kali lipat rerata nasional (9,4%).

Terdapat banyak faktor yang mempengaruhi lemahnya pelayanan pendidikan di daerah terpencil. Namun TNP2K melihat ada tiga permasalahan utama yang saling terkait dan perlu diatasi untuk meningkatkan pelayanan pendidikan di daerah tertinggal, yaitu:

1. Frekuensi kedatangan Pengawas dari Dinas Pendidikan terkendala tantangan geografis, dan berbanding lurus dengan persentase ketidakhadiran guru.

Wakil Presiden dalam sebuah inspeksi mendadak ke sebuah sekolah di daerah terpencil menemui bahwa dari 11 guru yang terdaftar, hanya 2 guru yang ada. “Yang lainnya tidak tahu kemana perginya. Datang lagi ketika mengambil gaji.” Karenanya, perlu dilakukan pengawasan terhadap guru. Survei yang dilakukan oleh UNICEF pada tahun 2012 di Papua dan Papua Barat mengaitkan tingkat kemangkiran guru dengan frekuensi kedatangan pengawas ke sekolah (UNICEF, 2012). Tingkat kemangkiran guru di sekolah-sekolah yang tidak pernah didatangi oleh pengawas mencapai 52%. Sedangkan di sekolah-sekolah yang didatangi pengawas pada bulan survai dilakukan tingkat kemangkiran guru hanya mencapai 18%.

2. Kurangnya informasi dan transparansi tentang kriteria, mekanisme, dan pembayaran tunjangan untuk guru yang bekerja di daerah terpencil.

Studi literatur, telaah data, dan temuan lapangan yang dilakukan TNP2K menunjukkan beberapa permasalahan terkait tunjangan khusus, dari penetapan target penerima, transparansi kriteria penerima, dan ketepatan waktu, jumlah, dan regularitas pembayarannya. Survei yang dilakukan SMERU pada tahun 2010 menunjukkan bahwa 42% guru yang memenuhi kriteria tidak mengetahui adanya Tunjangan Khusus dan hanya 26% yang mengetahui dan dapat menyebutkan jumlahnya secara tepat.

3. Tidak adanya mekanisme penghargaan dan sanksi yang terkait langsung dengan keberadaan atau kualitas layanan guru.

Mekanisme penghargaan dan sanksi untuk guru sebenarnya telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 14/ 2005 tentang Guru dan Dosen, dan Peraturan Pemerintah Nomor 74/ 2008 tentang Guru (Lihat Catatan Kebijakan Pemerintah). Namun pada kenyataannya sanksi hampir tidak pernah diterapkan. Dalam sebuah kunjungan mendadak yang dilakukan oleh tim TNP2K ke sebuah sekolah dasar di Papua, dari 12 guru PNS yang mengajar di sekolah tersebut, hanya 3 orang guru yang ada pada saat kunjungan.

Mekanisme Rintisan

Berdasarkan temuan lapangan dan diskusi dengan pemerintah pusat dan pemerintah daerah, muncul beberapa pendekatan yang diharapkan dapat meningkatkan keberadaan dan kualitas layanan pendidikan dengan meningkatkan motivasi, kinerja, dukungan, dan pengawasan bagi guru di daerah terpencil.

1. Memberdayakan masyarakat untuk memberikan dukungan pelaksanaan dan penilaian bagi layanan pendidikan.

Program Rintisan KIAT Guru terdiri dari tiga tahapan utama, yaitu tahap awal, tahap implementasi, dan tahap evaluasi. Pada tahap awal, pihak sekolah dan masyarakat membuat kesepakatan layanan, memprioritaskan indikator layanan pendidikan, dan membentuk Kelompok Pengguna Layanan (KPL). Pada tahap implementasi, KPL melakukan pengawasan dan memberikan dukungan bagi pihak sekolah untuk melaksanakan kesepakatan layanan, memverifikasi kehadiran guru di sekolah, dan menilai kualitas layanan guru. Pada tahap evaluasi, pihak sekolah dan masyarakat bersama-sama mereviu kesesuaian dari kesepakatan layanan, indikator layanan pendidikan, dan keanggotaan KPL. Selain memberdayakan KPL, Program Rintisan KIAT Guru mengidentifikasi dan menguatkan kapasitas Kader Desa untuk memfasilitasi pertemuan antara pihak sekolah dan masyarakat.

2. Mengaitkan pembayaran tunjangan guru dengan kehadiran atau kualitas layanan guru.

Kehadiran guru dibuktikan secara akurat dengan KIAT Kamera berbasis Android dan diverifikasi oleh masyarakat. Selanjutnya, kualitas layanan guru dinilai oleh masyarakat berdasarkan indikator kesepakatan layanan. Transparansi dan mekanisme pembayaran tunjangan pun diperbaiki agar tepat kriteria, tepat sasaran, tepat jumlah dan tepat waktu.

Model Rintisan dan Evaluasi KIAT Guru

Rintisan KIAT Guru bertujuan untuk meningkatkan tingkat kehadiran guru, kualitas layanan pendidikan, dan hasil belajar murid. Rintisan KIAT Guru membagi sekolah dasar ke dalam empat model pendekatan yang diamati, yaitu:

Perbandingan antara tingkat kehadiran guru dan hasil belajar murid pada tahap awal, tengah, dan akhir kegiatan rintisan diharapkan dapat mengidentifikasi jenis model pendekatan yang paling efektif dalam meningkatkan motivasi dan kinerja layanan guru, juga capaian pendidikan di daerah terpencil.

Pada Tahap Pra-Rintisan, TNP2K dan Kemendikbud bekerja sama dengan Pemerintah Daerah Kabupaten Keerom (Papua), Kaimana (Papua Barat), dan Ketapang (Kalimantan Barat). Tahap ini bertujuan untuk mengujicoba inovasi KIAT Guru, yakni: (1) Instrumen Regulasi, (2) Instrumen Monitoring Kehadiran Guru, (3) Instrumen Penilaian Kinerja Layanan Guru, dan (4) Instrumen Pengukuran Hasil Belajar Murid.

Peserta Pra-Rintisan mencangkup 31 SD yang bertempat di desa terpencil di 3 kabupaten peserta.

Setelah Tahap Pra-Rintisan dilaksanakan dari Oktober 2014 sampai Mei 2016, terdapat indikasi peningkatan dalam kehadiran dan kualitas layanan guru.
Selanjutnya, ketiga kabupaten Pra-Rintisan memiliki perhatian khusus terhadap pendidikan yang difokuskan pada peningkatan kesejahteraan dan kinerja guru. Kabupaten Ketapang mengalokasikan tambahan penghasilan atau tamsil dari APBD untuk semua guru. Sementara Kabupaten Keerom dan Kaimana mengalokasikan Dana Otonomi Khusus untuk pemberian tambahan penghasilan bagi guru yang ditugaskan di daerah terpencil. Pada Tahap Pra-Rintisan, pembayaran tunjangan daerah tersebut dikaitkan dengan persentase keberadaan dan kualitas layanan guru berdasarkan penilaian masyarakat.

Produk hukum yang diterbitkan untuk pelaksanaan Tahap Pra-Rintisan:

1. Nota Kesepahaman antara TNP2K dengan Pemerintah Daerah Kabupaten Keerom (Papua), Kaimana (Papua Barat), dan Ketapang (Kalimantan Barat) yang ditandatangani pada 2 April 2014.
2. Penerbitan Tiga Peraturan Bupati terkait pelaksanaan Tahap Pra-Rintisan Program Kinerja dan Akuntabilitas Guru (KIAT Guru) di Kabupaten Keerom, Kaimana dan Ketapang.

Melihat keberhasilan Tahap Pra-Rintisan, Kemendikbud dan TNP2K memperluas daerah rintisan menjadi 270 SD di 5 (lima) kabupaten rintisan, yaitu 3 (tiga) Kabupaten di Propinsi Kalimantan Barat: Sintang, Landak dan Ketapang serta 2 (dua) Kabupaten di Propinsi Nusa Tenggara Timur: Manggarai Barat dan Manggarai Timur.

Berbeda dengan tahapan sebelumnya, Tahap Rintisan menggunakan Tunjangan Khusus dari APBN yang dikaitkan dengan kinerja layanan guru, dengan estimasi total Rp.23.28 milyar.

Beberapa produk hukum yang diterbitkan untuk melaksanakan kegiatan Rintisan:

• Nota Kesepahaman antara TNP2K, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, dan Pemerintah Daerah Kabupaten Ketapang, Landak, Sintang, Manggarai Barat dan Manggarai Timur yang ditandatangani pada 25 November 2017.
• Refleksi Pelaksanaan dan Pembahasan Peraturan Nasional serta Daerah Rintisan KIAT Guru untuk membahas Rancangan Petunjuk Teknis terkait pelaksanaan Program KIAT Guru sebagai tindak lanjut penandatanganan Nota Kesepahaman. Kegiatan ini dilakukan di Yogyakarta pada 8-14 Januari 2017.

TNP2K membentuk Tim Pelaksana Program Rintisan KIAT Guru Nasional dan Daerah, yang dilatih dan diterjunkan ke 5 (lima) kabupaten rintisan. Tim Pelaksana Daerah ini bertugas untuk:

• Memfasilitasi masyarakat sebagai pengguna layanan dan guru serta kepala sekolah sebagai penyedia layanan untuk menyepakati janji layanan yang hendak dinilai,
• Memfasilitasi terbentuknya Kelompok Pengguna Layanan yang bertanggungjawab untuk menyelenggarakan penilaian bulanan terhadap layanan guru, serta
• Melatih para Kader Desa, sukarelawan/wati yang dapat membantu serta menggantikan peran Tim Pelaksana Daerah dalam memfasilitasi proses penilaian.

Lokakarya tingkat regional maupun nasional dilaksanakan pada bulan Agustus dan September 2017. Direktur Jenderal Guru dan Tenaga Kependidikan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan selaku Ketua Tim Pengarah Koordinasi Nasional mengarahkan:

• Agar Program Rintisan Kebijakan KIAT Guru yang mengaitkan tunjangan khusus dengan kehadiran dan kualitas layanan dilanjutkan hingga pertengahan tahun 2018.
• Setelah pertengahan 2018, Pemerintah Daerah 5 (lima) kabupaten diharapkan mendiseminasikan Program Rintisan KIAT Guru ke sekolah-sekolah lain yang memiliki karakteristik yang sama.
• Jika model sudah betul, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan akan mendiseminasikan ke Kabupaten lain dengan karakteristik yang sama.
• Memulai rintisan yang mengaitkan Tunjangan Profesi dengan kinerja.

Pada akhir 2018, hasil lengkap evaluasi dampak rintisan KIAT Guru disampaikan pada Rapat Tim Pengarah Koordinasi Nasional. Evaluasi menunjukkan dampak paling positif secara khusus ditemukan pada sekolah yang menerapkan pembayaran tunjangan khusus guru (TKG) yang dikaitkan dengan kehadiran guru berdasarkan rekaman dari aplikasi KIAT Kamera. Pencapaian hasil belajar murid di kelompok ini tiga setengah kali lebih cepat dibandingkan dengan sekolah-sekolah pada kelompok kontrol. Melihat hasil evaluasi tersebut, lima Kabupaten Rintisan berkomitmen untuk memperluas cakupan Program KIAT Guru dari 203 SD dengan menambahkan 207 SD baru, sehingga jumlah total Sekolah Peserta Program Rintisan KIAT Guru di tahun 2019 akan mencakup 410 SD. Tahap perluasan akan menerapkan pembayaran TKG berbasis kehadiran guru dengan mekanisme pemberdayaan masyarakat yang disederhanakan guna memastikan keberlanjutan kegiatan paska rintisan.

Rintisan (Juni 2016-Maret 2019)

Selama lebih dari satu tahun pelaksanaan rintisan KIAT Guru di 203 SD, ditemukan beberapa perubahan awal terkait kehadiran dan kualitas layanan guru beserta hasil belajar murid:

Tingkat Kehadiran Guru

Berdasarkan penilaian bulanan oleh masyarakat (dari skor 100), nilai kehadiran guru meningkat dari 68% sebelum KIAT Guru dimulai menjadi 95% pada bulan Maret 2019.
Sumber: Data Monitoring TNP2K-KIAT Guru dari 203 SD Rintisan.

Catatan: Data di atas belum mencakup hasil penilaian dari semua 203 SD KIAT Guru. Pengumpulan data penilaian masih berjalan hingga Maret 2018 (TNP2K, Februari 2018).

Tingkat Kualitas Layanan Guru

Berdasarkan penilaian bulanan oleh masyarakat (dari skor 100), nilai kualitas layanan guru meningkat dari 55% sebelum KIAT Guru dimulai menjadi 97% pada bulan Maret 2019.
Sumber: Data Monitoring TNP2K-KIAT Guru dari 203 SD Rintisan.

Catatan: Data di atas belum mencakup hasil penilaian dari semua 203 SD KIAT Guru. Pengumpulan data penilaian masih berjalan hingga Maret 2018 (TNP2K, Februari 2018).

Hasil Belajar Murid

Berdasarkan penilaian survei awal (baseline) pada akhir 2016 dan survei akhir pada awal 2018, ditemukan adanya peningkatan kemampuan dasar murid dalam Bahasa Indonesia dan Matematika. Rerata nilai pada tes untuk kedua mata pelajaran meningkat dari 37 menjadi 50. Selain itu, persentase murid yang buta aksara dan buta angka menurun dari 10% menjadi 1%.
Sumber: Data Survei Awal dan Survei Akhir Bank Dunia di 203 SD Rintisan

Pada bulan Maret-April 2018, sedang dilakukan survei akhir (endline) untuk melihat perkembangan lebih lanjut terkait perubahan terhadap kehadiran guru, kualitas layanan pendidikan, dan hasil belajar murid.

TNP2K berharap KIAT Guru dapat memberikan kontribusi sebagai berikut:

• Terobosan kebijakan dan mekanisme pembayaran tunjangan guru berbasis kinerja. Untuk mengaitkan pembayaran Tunjangan Khusus dengan kehadiran guru yang diverifikasi oleh masyarakat atau dengan kualitas layanan guru yang dinilai oleh masyarakat, maka instrumen regulasi diterbitkan oleh pemerintah dari tingkat nasional sampai ke tingkat desa.

• Kabupaten Pra-Rintisan (Keerom, Kaimana, dan Ketapang) dan Rintisan (Ketapang, Landak, Sintang, Manggarai Barat dan Manggarai Timur) telah melakukan terobosan kebijakan terkait manajemen keuangan publik dengan mengaitkan pembayaran tunjangan guru yang bersumber dari APBD atau tunjangan khusus yang bersumber dari APBN dengan layanan, dengan menggunakan mekanisme dan persyaratan yang berbeda-beda. Ketiga kabupaten pra-rintisan yang menggunakan APBD juga bersedia mengalokasikan kembali pagu tunjangan guru yang tidak terbayarkan untuk peningkatan pelayanan pendidikan di sekolah pra-rintisan. Sedangkan kabupaten rintisan yang menggunakan APBN melalui transfer daerah masih belum dapat menggunakan sisa pagu untuk peningkatan pelayanan pendidikana di sekolah rintisan karena akan bertentangan dengan regulasi yang mengatur pengelolaan dana transfer daerah.
• Pelaksanaan Program Rintisan KIAT Guru didukung secara institusional oleh pemerintah pusat, daerah, dan desa, dan diperkuat dengan pengalokasian sumber daya yang menunjang. Untuk mendukung pelaksanaan Program Rintisan KIAT Guru, dibentuk Tim Koordinasi Nasional di tingkat nasional, Tim Koordinasi Daerah di tingkat kabupaten, dan Forum Peduli Pendidikan di tingkat kecamatan. Pemerintah di tingkat pusat, kabupaten, dan desa mengalokasikan anggaran untuk mendukung Program Rintisan KIAT Guru dengan jumlah total Rp.38,06 milyar di tahun 2017.

• Desentralisasi sangat memungkinkan pemerintah daerah, dengan dukungan teknis dari pemerintah pusat, untuk mengambil peran kunci dalam mengujicobakan terobosan kebijakan yang dapat diterapkan secara nasional. Rintisan seperti yang dilakukan TNP2K melalui KIAT Guru merupakan proses pembelajaran yang sangat baik bagi pemerintah pusat dan daerah dalam hal pengembangan praktik pembuatan kebijakan berbasis data. Desentralisasi sangat memungkinkan pemerintah daerah untuk mengambil peran kunci dalam mengujicobakan beberapa terobosan kebijakan yang nantinya dapat diterapkan secara nasional.

Pemerintah daerah sebenarnya memiliki pemahaman akan keunikan dan kedekatan terhadap permasalahan yang dihadapi daerahnya. Cukup banyak yang sudah memiliki ide-ide dan inovasi-inovasi untuk mengatasi permasalahannya, namun terkadang masih terkendala oleh kapasitas sumber daya manusia dalam melaksanakannya. Karenanya, pemerintah pusat dapat memberikan pendampingan dan penguatan kapasitas bagi pemerintah daerah, terutama terkait kisi-kisi kebijakan/ peraturan dan asas-asas mekanisme pelaksanaannya.

Kegiatan Program Rintisan KIAT Guru telah mengindikasikan potensi efisiensi anggaran tunjangan guru dan selanjutnya dapat memberikan contoh untuk pelaksanaan tunjangan pegawai sipil negeri secara umum. Pada tahap Rintisan, sejumlah Rp.35,61 milyar Tunjangan Khusus yang dialokasikan dari APBN 2017 dimana potensi efisiensinya adalah sejumlah Rp. 1,3 milyar.

Pembayaran tunjangan guru yang dikaitkan dengan kinerja layanan guru (yaitu keberadaan dan kualitas layanan guru), diharapkan dalam skala makro dapat meningkatkan efisiensi, efektifitas, dan akuntabilitas penggunaan anggaran pendidikan. Secara mikro, langkah ini diharapkan dapat mengingatkan para guru, bahwa perbaikan hak guru perlu diikuti dengan peningkatan kewajiban guru. Walaupun rintisan ini dilakukan di sektor pendidikan, namun prinsip-prinsip peningkatan kinerja dan akuntabilitas dapat diterapkan bagi aparatur sipil negara di berbagai sektor pelayanan publik lainnya.